La loi Energie et climat veut éradiquer les passoires thermiques

Quels sont les impacts de la loi Energie et climat du 8 novembre 2019 pour les propriétaires privés ? L'éradication des passoires thermiques est au programme. Le législateur adopte un plan en trois temps incitation, obligation, sanction pour parvenir à ses fins. Décryptage.

Un plan en trois temps

La loi du 8 novembre 2019 comporte 69 articles. Parmi tous ces articles, aucun ne prévoit explicitement le programme en trois temps, mais la combinaison notamment des dispositions de l'article 2 et de l'article 22 permet de le reconstituer :

1. 1. Incitation : il sera imposé, à partir de 2022, de mentionner dans les contrats de vente et de location, l'obligation d'atteindre une performance énergétique minimale.
2. 2. Obligation : il sera obligatoire, à compter de 2028 ou de 2033 selon les cas de respecter cette performance énergétique minimale.
3. 3. Sanction : la future loi quinquennale pour le climat et l'énergie pourra prévoir des sanctions en cas de violation par le bailleur de l'obligation de respecter la performance énergétique minimale.

C'est l'ensemble du parc de logements qui est visé par un impératif d'éradiquer les biens les plus énergivores, mais le législateur aborde le chantier par le biais des transactions, tant locatives que de vente et, en amont, par les annonces de vente et de location.

D'autres mesures visent, de façon incidenTe, la copropriété. Quelques dispositions concernent les constructions de locaux commerciaux et diverses dispositions visent l'urbanisme.

La décence dans les baux

L'article 6 de la loi du 6 juillet 1989 impose au bailleur de fournir à son locataire un logement décent. Cette exigence issue de la loi SRU de 2000 a été complétée par la loi du 17 août 2015 selon laquelle le logement doit répondre à un critère de performance énergétique minimale. La loi de 2019 (art. 17) est plus précise en ce qu'elle indique que ce critère est défini par un seuil maximal de consommation d'énergie finale par m² et par an.

Le décret du 30 janvier 2002 qui énonce les critères de décence sera en conséquence modifié pour fixer le seuil requis.

Rappelons l'importance pour les parties de veiller au strict respect des exigences de décence. En effet, si ces critères ne sont pas remplis, il en découle une série de conséquences. En premier lieu, le logement indécent ne peut pas être mis en location. Ensuite, si un logement indécent est loué, le locataire peut exiger une mise en conformité, le cas échéant en faisant appel au juge. Enfin, le locataire qui habite un logement indécent ne peut bénéficier de l'APL.

Le décret qui conditionne l'entrée en vigueur de la règle nouvelle devra être publié d'ici le 1^er janvier 2023.

Cette mesure suit une des préconisations du rapport du Plan Bâtiment Durable rédigé par le groupe de travail mené par le directeur de l'UNPI, Pierre Hautus et celui de Soliha, Michel Pelenc (lire l'interview de Philippe Pelletier).

La mise en décence dans les copropriétés

Le bailleur est parfois confronté à une difficulté lorsqu'il souhaite effectuer des travaux d'amélioration de la performance énergétique de son logement mais que les travaux sur parties privatives sont insuffisants et qu'il faudrait engager des travaux sur les parties communes pour atteindre une classe suffisante dans l'étiquette énergie. La loi nouvelle (art. 17) modifie l'article 20-1 de la loi du 6 juillet 1989 pour régler le problème.

Le locataire ne pourra pas obtenir du juge qu'il condamne le bailleur à exécuter des mesures permettant de respecter le seuil maximum de consommation, si le bailleur démontre que « malgré ses diligences en vue de l'examen de résolutions tendant à la réalisation de travaux relevant des parties communes ou d'équipements communs et la réalisation de travaux dans les parties privatives de son lot adaptés aux caractéristiques du bâtiment, il n'a pu parvenir à un niveau de consommation énergétique inférieur au seuil maximal ».

En pratique, pour le cas d'un immeuble en copropriété, il est conseillé au bailleur d'un logement énergivore de faire des travaux sur les parties privatives et de demander au syndic de porter à l'ordre du jour de l'assemblée une résolution sur des travaux d'économie d'énergie (isolation par l'extérieur, remplacement de fenêtres s'il s'agit de parties communes…). Si l'assemblée rejette la résolution, le bailleur pourra démontrer qu'il a agi, sans succès, pour obtenir des travaux.

Cette mesure entrera en vigueur à une date fixée par décret, au plus tard le 1^er janvier 2023.

Le seuil de performance énergétique requis sera donc défini par décret pour ces deux mesures. Il pourrait être fixé, au moins dans un premier temps, de façon à éradiquer les logements de la seule classe G du DPE. Cela pourrait concerner de 200 000 à 400 000 logements.

Décret de blocage des loyers

La loi de 1989 (art. 18) fixe le cadre permettant au Gouvernement de prendre un blocage des loyers dans les zones tendues. Ce traditionnel décret, pris sans discontinuité depuis trente ans, peut prévoir des adaptations particulières en cas de travaux et de loyers manifestement sous-évalués. Le dernier publié, actuellement en vigueur est le décret du 26 juillet 2019.

La loi nouvelle (art. 19) complète l'article 18 par ces mots « Ces adaptations particulières ne s'appliquent pas lorsque les logements ont une consommation énergétique primaire supérieure ou égale à 331 kwh par m² et par an. » Il en résulte que le bailleur qui effectue des travaux dans le logement mais qui ne parvient pas à atteindre au moins le seuil de la classe E, ne pourra pas demander une hausse de loyer.

Il faut ajouter que le décret du 26 juillet 2019 a anticipé l'entrée en vigueur de cette mesure. Or la loi nouvelle Energie et climat prévoit que cette disposition entre en vigueur le 1^er janvier 2021. Sous réserve de l'interprétation des tribunaux, il semble donc que la légalité du décret du 26 juillet 2019 soit sur ce point douteuse puisqu'elle rend applicable une exigence que le législateur entend voir appliquer à compter de 2021 seulement.

La troisième ligne de quittance

Une mesure issue de la loi Molle du 25 mars 2009, sur une préconisation de l'UNPI, autorise le bailleur à demander à son locataire une participation pour les travaux d'économie de charges. Cette « 3^e ligne de quittance » doit respecter un cadre strict qui respecte les intérêts des deux parties. La participation ne peut pas dépasser la moitié de l'économie qu'il réalise. Le locataire est donc certain de voir ses charges diminuer et le bailleur peut obtenir le remboursement d'une partie de sa dépense de travaux. La loi nouvelle modifie l'article le 23-1 de la loi de 1989.

Actuellement, pour que le dispositif soit applicable, le logement doit :

• avoir bénéficié d'un ensemble de travaux

ou

• atteindre un niveau minimal de performance énergétique

Selon la loi nouvelle, ces conditions deviennent cumulatives et le logement après travaux doit avoir une consommation énergétique primaire inférieure à 331 kWh/m2/an.

Ce changement est applicable au 1^er janvier 2021.

Le seuil de performance énergétique

La loi vise à éradiquer les passoires thermiques. Elle fixe donc une date à laquelle les logements doivent respecter une performance énergétique minimale. Le seuil est directement fixé par la loi à 330 kWh/m²/ an (art. L 111-10-4-1 I du CCH, art. 22 de la loi nouvelle).

L'obligation est indépendante de toute vente ou location, elle s'applique donc pour l'ensemble du parc de logements. En revanche, elle est d'application différée à 2028 ou 2033, suivant les cas.

La loi prévoit des exceptions temporaires : les copropriétés en difficulté ont un délai supplémentaire pour atteindre le seuil, jusqu'au 1^er janvier 2033. Les difficultés en cause peuvent être de diverse nature (voir tableau).

Entrée en vigueur de l'obligation de performance énergétique
L'obligation d'atteindre le seuil de 330 kWh/m²/an est applicable aux dates suivantes.

Dès 2028, l'obligation s'applique, sauf pour une série de cas qui sont de deux ordres :

• les contraintes techniques, architecturales ou patrimoniales, empêchent d'atteindre le seuil,
• le coût des travaux est manifestement disproportionné par rapport à la valeur du bien.

Ces diverses hypothèses pourront susciter des difficultés d'interprétation.

Par exemple est ce que le droit à l'image de l'architecte qui s'opposerait à des travaux d'isolation par l'extérieure au motif que cela porterait atteinte à l'oeuvre qu'il a conçue pourrait être une contrainte opposable ? S'agissant du coût des travaux, on peut penser que l'argument sera davantage recevable dans les zones rurales ou les zones dites non tendues car la valeur des biens et le montant des loyers y sont moindres qu'en zones tendues. Il est donc beaucoup plus difficile pour le bailleur d'amortir sa dépense de travaux ce qui rend l'opération plus souvent manifestement disproportionnée à la valeur du bien.

L'obligation d'information

Le législateur saisit l'occasion des mises en vente et des mises en location pour sensibiliser les contractants à l'importance de la performance énergétique des logements.

Les logements concernés sont ceux dont la performance énergétique dépasse 330 kWh/m²/an soit les logements classés en F ou G dans l'étiquette énergie.

A compter du 1^er janvier 2022, deux phases de la transaction seront l'occasion de mettre en oeuvre l'obligation d'information.

Il s'agit d'une part des publicités de vente ou de location, et d'autre part des contrats de vente et les baux.

En conséquence, dès 2022, les acquéreurs et les candidats locataires des logements les plus énergivores seront dûment informés de la faible qualité thermique du logement qu'ils convoitent.

A partir du 1^er janvier 2028, date à laquelle entre en vigueur l'obligation d'avoir atteint le seuil minimum, les annonces et les actes, tant de vente que de location devront mentionner le non-respect de l'obligation.

Il restera possible d'acquérir un logement énergivore, mais le contractant en sera dûment informé. Quant à la location, il sera en principe interdit de louer un logement énergivore puisqu'il ne respecterait pas l'exigence de décence. Si le bailleur passait outre, le locataire entrant dans les lieux pourra, le cas échéant, exiger la mise aux normes.

Du DPE à l'audit

Comparé à l'audit énergétique, le diagnostic de performance énergétique est un document relativement succinct. Il est établi à partir des observations visuelles du diagnostiqueur et sur des déclarations ainsi que sur les factures de consommation d'énergie. L'audit est un document bien plus fouillé qui repose sur des analyses plus poussées, et le recours à des matériels plus élaborés. La qualité du document s'en ressent, la facture aussi. Le coût d'un DPE est de l'ordre de 150 € tandis que celui de l'audit est plus proche de 1500 €.

Afin d'inciter les propriétaires aux travaux, la loi impose désormais un audit dans certains cas.

Les articles L 134-3 et L 134-3-1 du CCH imposent le DPE en cas de vente ou de location d'un immeuble bâti et en cas de vente ou de location, le propriétaire tient le DPE à disposition du candidat acquéreur ou locataire.

Désormais, à compter du 1^er janvier 2022, pour les logements classés F ou G, il sera obligatoire de fournir un audit au lieu du DPE. Par ailleurs, l'audit devra comporter des informations complémentaires : deux propositions de travaux, l'impact des travaux sur la facture énergétique, le coût des travaux et l'existence d'aides publiques. S'agissant des propositions de travaux, l'une doit permettre d'atteindre un très haut niveau de performance énergétique du bâtiment et l'autre d'atteindre un seuil de performance énergétique inférieure à 331 kWh/m2/an.

La fiabilisation du DPE

Plus la qualité énergétique d'un logement devient importante, plus il est nécessaire que sa mesure soit irréprochable. D'où l'importance de faire avancer le dossier de la fiabilisation du diagnostic de performance énergétique.

Le DPE trouve sa définition à l'article L 134-1 du code de la construction et de l'habitation. En vertu de la loi Elan, il doit être opposable à compter du 1^er janvier 2021 (cf. art. L 134-3-1 et art. 3-3 de la loi du 6 juillet 1989). Son but est de permettre au consommateur de comparer et d'évaluer la performance énergétique du bâtiment.

Il comprend :

• la quantité d'énergie effectivement consommée ou estimée, exprimée en énergie primaire et finale, pour une utilisation standardisée du bâtiment ou de la partie de bâtiment

et

• une classification en fonction de valeurs de référence.

Il est accompagné de recommandations pour améliorer la performance.

La loi nouvelle (art. 20) y apporte deux précisions, qui seront requises au 1^er janvier 2022.

• La quantité d'énergie doit être exprimée en énergie primaire et finale.
• Le DPE mentionne le montant des dépenses théoriques de l'ensemble des usages énumérés dans le diagnostic.

En réalité, l'information sur la double mesure de l'énergie existe déjà dans le DPE, car elle est exigée par les textes réglementaires (arrêtés d'application de l'article R 134-5 du CCH).

L'énergie primaire est l'énergie potentielle contenue dans les ressources naturelles (pétrole, gaz…) avant toute transformation. L'énergie finale est l'énergie consommée et facturée à chaque client après les pertes lors de la production, du transport et de la transformation de la ressource.

Les annonces de vente ou de location des logements

La loi nouvelle comporte également des dispositions pour compléter le contenu des annonces de vente et de location pour les logements. A compter du 1^er janvier 2022, ces annonces devront mentionner non seulement le classement du bien dans sa performance énergétique (ce qui est déjà le cas pour tous les biens immobiliers) mais les dépenses théoriques des usages figurant dans le DPE. Le texte (art. L 134-4-3 du CCH) vise les annonces de vente ou de location, y compris celles des plateformes numériques. Les professionnels qui ne respecteraient pas cette obligation seront passibles d'une amende pouvant atteindre 3000€ pour une personne physique et 15 000  € pour une personne morale.

Un texte spécifique précise de façon identique (art. L 721-1 du CCH) que les annonces de vente sur les lots de copropriété devront également, à compter de 2022, comporter une information sur le montant des dépenses théoriques de l'ensemble des usages énumérés dans le DPE. Les biens visés sont les lots à usage d'habitation.

Le contenu du bail

L'article 3 de la loi du 6 juillet 1989 fixe le contenu du bail. Il est complété (art. 22 III de la loi nouvelle) par une indication sur le montant des dépenses théoriques de l'ensemble des usages énumérés dans le DPE. Ces données, qui seront précisées par voie réglementaire, seront fournies à titre d'information. Cette mesure entre en vigueur en 2022.

Des locaux commerciaux plus verts

La loi nouvelle (art. 47) entend verdir les locaux commerciaux. Elle crée donc une obligation pour la construction de locaux de plus de 1000 m² d'emprise au sol.

Les locaux visés sont les constructions soumises à autorisation d'exploitation commerciale ainsi que les constructions de locaux à usage industriel ou artisanal, entrepôts, hangars non ouverts au public faisant l'objet d'une exploitation commerciale et les nouveaux parcs de stationnement couverts accessibles au public.

Pour ces locaux, il faudra insérer soit un procédé de production d'énergies renouvelables soit un système de végétalisation. Il est précisé que celui-ci devra être basé sur un mode cultural garantissant un haut degré d'efficacité thermique et d'isolation et favoriser la préservation et la reconquête de la biodiversité.

Il pourra être mis en place tout autre dispositif aboutissant au même résultat.

Pour les aires de stationnement, les revêtements de surface devront favoriser l'infiltration des eaux ou leur évaporation.

Ces obligations portent sur les toitures et les ombrières et porter sur au moins 30 % des surfaces.

La loi autorise des dérogations notamment en cas de difficulté technique insurmontable ou qui ne peut être levée dans des conditions économiques acceptables ainsi que dans les secteurs protégés.

Installations de panneaux solaires sur les ombrières

Parmi les dispositions d'urbanisme, deux mesures visent à faciliter l'installation de dispositifs de production d'énergie renouvelables sur les ombrières, tels des panneaux solaires.

Il est possible au maire de déroger à certaines règles d'urbanisme pour favoriser certains types d'aménagement (isolation par l'extérieur ou isolation par surélévation de toiture notamment). La loi nouvelle (art. 48) y ajoute le cas des ombrières dotées de procédés de production d'énergie renouvelables sur les aires de stationnement (art. L 152-5 4^e du code de l'urbanisme).

De plus la loi nouvelle (art. 45) interdit au permis de construire ou d'aménager de s'opposer à l'installation de procédés de production d'énergie renouvelables sur les ombrières des aires de stationnement.

Entretien avec Philippe Pelletier, président du Plan Bâtiment Durable

« Le moment est venu d'engager dans le parc locatif privé des actions d'efficacité énergétique »

Quelle est la genèse des obligations à l'égard des bailleurs qui figurent dans la loi Energie et climat ?

Au Plan Bâtiment Durable, nous avions l'intuition dès 2009 qu'il fallait ajuster les critères du logement décent pour y intégrer un aspect d'exigence d'efficacité énergétique malgré la résistance légitime des services du logement, par crainte d'une contraction du parc locatif.

Un premier pas a été fait avec la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte annonçant un décret fixant une condition minimale de performance énergétique. Or le décret impose  des critères jugés trop minimaux par des associations de défense des mal logés.

Avec la loi Energie et climat, une nouvelle concertation va s'ouvrir pour déterminer des exigences précises de performance énergétique.

La loi prévoit depuis dix ans un partage des économies de charges liées aux travaux d'économie d'énergie. Quel est son bilan ?

Face à la réticence des bailleurs à engager des travaux dont ils ne bénéficient pas, la loi du 25 mars 2009 institue la possibilité de partager entre bailleur et locataire le gain des économies de charges issues des travaux de performance énergétique du logement. Mais ce système de la « troisième ligne de quittance » ne fonctionne pas bien dans le parc privé. A l'inverse, il fonctionne dans le parc social ; chez Seqens, bailleur social d'Ile-de-France, nous proposons aux locataires, qui se prononcent par référendum, d'engager des travaux très performants de rénovation énergétique en partageant les économies de charges qui en résultent. L'accord est garanti par un contrat de performance énergétique et les locataires sont satisfaits. Sans doute faut-il réfléchir à adapter le système au parc privé.

La loi nouvelle prévoit par étapes la suppression des logements locatifs énergivores. D'où vient cette initiative ?

C'est sur initiative parlementaire que la loi a intégré des mesures pour le parc locatif privé. Le système par étapes (pédagogie, injonction, interdiction) reste toutefois à construire et il faut concevoir ensemble l'accompagnement dont les bailleurs vont avoir besoin.

Qu'en est-il du travail mené avec l'UNPI ?

J'ai eu la conviction que, pour le parc locatif privé, il fallait imaginer un système d'accompagnement des bailleurs. Nous avons alors créé un groupe de travail co-animé par Michel Pelenc pour Soliha et Pierre Hautus pour l'UNPI, et nous sommes parvenus à des propositions communes, dans un rapport publié en octobre 2019 après qu'un constat fort ait été dressé : une part significative des logements énergivores est détenue par des bailleurs des 9^e et 10^e déciles de revenus, soit les plus aisés.

Ainsi, le rapport propose notamment des critères de définition de la décence, des actions ciblées de communication et un accompagnement des propriétaires modestes. J'ai bon espoir que « Ma prime rénov' » qui succède au CITE au 1^er janvier 2020 soit accessible aux bailleurs aux revenus modestes. Le rapport préconise aussi de redonner vie à la troisième ligne de quittance et d'ouvrir aux locataires  la faculté d'engager des actions d'économie d'énergie, comme c'est désormais possible pour les travaux d'accessibilité.

Comment voyez-vous l'action à mener avec l'UNPI ?

Il est important que l'UNPI puisse engager une action forte à l'égard des bailleurs pour leur expliquer que le moment est venu d'engager des actions d'amélioration de l'efficacité énergétique des logements. Une charte d'engagement serait la bienvenue. Nous devons ensemble y travailler pour éviter qu'un jour, les logements énergivores ne puissent plus être loués.

Entretien avec Daniel GREMILLET, Sénateur LR des Vosges, Rapporteur du projet de loi relatif à l’énergie et au climat au nom de la commission des affaires économiques du Sénat :

« Il faut laisser du temps aux propriétaires pour réaliser les travaux »

La loi Energie et climat programme en trois temps, incitation, obligation, sanction, des mesures visant à supprimer du parc de logements les bâtiments les plus énergivores. Ne faut-il pas en contrepartie, prévoir des mesures financières d'aide à la rénovation ?

Lors de l’examen du projet de loi « Énergie-Climat », j’avais indiqué que le Sénat veillerait avec une exigence particulière, à ce que le Gouvernement offre des réponses à la hauteur des enjeux dans le cadre du projet de loi de finances (PLF) pour 2020.

Pour réussir notre transition énergétique, en particulier sur le plan de la rénovation des logements, il est indispensable que le Gouvernement mette des moyens suffisants en regard des objectifs fixés.

Constatant que cela n’était pasle cas, la commission des Affaires économiques du Sénat a émis un avis défavorable sur les crédits « Énergie » du PLF pour 2020.

En tant que rapporteur pour avis sur ces crédits, j’ai regretté que la réforme du crédit d’impôt pour la transition énergétique (CITE) conduise à une baisse des deux tiers du montant et des bénéficiaires de ce crédit d’impôt pour les travaux réalisés en 2020.

C’est pourquoi j’ai défendu à titre personnel plusieurs amendements relatifs au CITE, qui visaient : d’une part, à maintenir l’éligibilité des ménages des 9^e et des 10^e  déciles pour un bouquet de travaux ; d’autre part, à revaloriser de 1000 € la prise en charge des pompes à chaleur et de 500 € celle des poêles à bûches ; enfin, à intégrer les chaudières à gaz à très haute performance énergétique (THPE) dans la prime « Ma Prime Renov », versée aux ménages très modestes par l’Agence nationale de l’habitat (ANAH).

L'étape de sanction dépendra de la future loi quinquennale sur le climat. Son échéance est donc incertaine. Estimez-vous que cette étape doit intervenir rapidement ?

La définition par la « loi quinquennale » – qui doit être adoptée avant le 1^er juillet 2023 – des conséquences du non-respect des normes de performance énergétique a été introduite par l’Assemblée nationale, dans le cadre de la loi « Énergie-Climat ».

À mon sens, il n’y a pas lieu d’anticiper cette échéance : il faut, en effet, laisser suffisamment de temps aux propriétaires pour réaliser les travaux nécessaires et, le cas échéant, bénéficier des aides disponibles.

Ne redoutez-vous pas un retrait de certains logements du parc locatif, au risque d'aggraver l'accès au logement pour certaines personnes ?

Dans le cadre de l’examen de la loi « Énergie-Climat », la position du Sénat a toujours été pragmatique.

En tant que rapporteur de ce texte, j’ai d’ailleurs donné des avis défavorables à des amendements qui, en proposant des échéances trop brèves ou des obligations mal calibrées, auraient pu mettre sous tension le parc locatif ; ils n’ont in fine pas été adoptés.

Le classement d'un logement sur l'étiquette énergie du DPE va être de plus en plus important. Or la fiabilité du diagnostic reste imparfaite. Que faire pour que ce document devienne incontestable ?

À l’occasion de l’examen de la loi « Énergie-Climat », le Sénat a renforcé le DPE en prévoyant que celui-ci comprenne le montant des dépenses d’énergie théoriques pour l’ensemble des usages.

Il appartient désormais au Gouvernement de prendre les mesures règlementaires nécessaires à l’application des dispositions prévues par cette loi.

Quels sont, selon vous, les aspects les plus positifs de cette loi ?

La loi « Énergie-Climat » comprend plusieurs aspects positifs. Je crois que le Sénat a pleinement joué son rôle pour rehausser le niveau d’ambition du texte.

L’aspect le plus positif me semble être l’introduction d’une « loi quinquennale », qui fixera dès 2023 les objectifs de notre politique énergétique nationale, notamment en matière de rénovation énergétique des bâtiments, et qui offrira aux acteurs économiques la visibilité qu’ils sont en droit d’attendre.

Le deuxième aspect positif concerne le soutien aux projets d’énergies renouvelables. Sur ce point, à mon initiative, le Sénat a prévu que soit systématiquement pris en compte le « bilan carbone » dans les appels d’offres, ce qui contribuera à lutter contre le dumping environnemental auxquels peuvent être confrontés les industriels. Dans le même esprit, nous avons assoupli les conditions de mise en œuvre des projets d’autoconsommation par les organismes HLM.

Bertrand Desjuzeur

Source : 25 millions de propriétaires • N°janvier 2020

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