La déclaration universelle des droits de l'homme et la propriété

Sous réserve de modification législative, réglementaire ou jurisprudentielle. 

La déclaration universelle des droits de l'homme a soixante-dix ans. Adoptée le 10 décembre 1948 à Paris, au Palais de Chaillot, elle a été publiée au Journal Officiel du 9 février 1949. Ce texte fait partie du droit positif français et est donc susceptible d'avoir des incidences concrètes dans l'application de la règle de droit.

Ce texte comprend des droits qui ne supposent qu'une abstention des Etats pour être respectés (par exemple celui de ne pas être arrêté arbitrairement (art. 9) et des droits d'ordre économique qui imposent une intervention positive de l'Etat; il s'agit par exemple du droit à la sécurité sociale (art. 22).

Rédigé dans l'après-guerre, dans une volonté de favoriser la fraternité des peuples, il a fait l'objet de compromis dans sa formulation, ce qui renvoie aux divergences de conception de la société qu'exprimaient à l'époque les pays occidentaux et les pays du bloc communiste.

On peut le vérifier dans la notion de propriété puisque il est dit que toute personne a droit à la propriété "aussi bien seule qu'en collectivité".

Quelle est sa portée juridique ?

Techniquement, il s'agit d'une résolution de l'Assemblée générale des Nations Unies. Elle n'a donc pas la portée d'un traité international.

Le Conseil d'Etat a été conduit à en apprécier la valeur juridique dans un arrêt de 1984 (23 novembre 1984, Roujansky, n°60106). Les traités internationaux ont une valeur supérieure à la règle de droit interne : l'article 55 de la Constitution proclame que les traités ou accords régulièrement ratifiés ou approuvés, ont dès leur publication, une autorité supérieure à celle des lois. Leur autorité suppose une ratification. Le juge est donc appelé à vérifier l'existence d'un acte de ratification ou d'approbation d'un traité. Le Conseil d'Etat a donc jugé en 1984 que parce qu’elle n’a pas été ratifiée, la Déclaration universelle des droits de l’homme n’est pas invocable en droit interne.

La DUDH a donc essentiellement une portée morale puisqu'elle a été signée par la majorité des membres des Nations Unies.

Les dispositions ont été reprises dans les pactes du 16 décembre 1966 l'un relatif aux droits civils et politiques et l'autre sur les droits économiques et sociaux signés à New-York. On y trouve un droit sur le logement à l'article 11 (pouvez-vous préciser de quel pacte ?). Ces textes sont entrés en vigueur en France en 1981.

Mais ces textes sont peu utilisés dans le droit national, car il est davantage fait appel en France à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, qui a été signée à Rome le 4 novembre 1950 et ratifiée par notre pays le 3 mai 1974.

Ce texte a institué la Cour européenne des droits de l'homme à Strasbourg. La CEDH peut être saisie directement par les citoyens d'une violation de libertés fondamentales.

Examinons les textes puis les apports respectifs du droit national et de la jurisprudence de la CEDH.

Les textes

Parmi les 30 articles que constituent la DUDH, deux dispositions intéressent la propriété immobilière : l'un directement et l'autre indirectement. L'article 17 cite expressément la propriété et l'article 25 vise le logement.

La DUDH aborde donc la question de la propriété immobilière sous trois angles

1. Elle reconnaît à toute personne un droit à la propriété ;

2. Elle lui accorde une protection spécifique ;

3. Elle affirme à toute personne son droit à un niveau de vie suffisant pour lui permettre de disposer d'un logement.

Ces principes peuvent être mis en regard du droit national et de la jurisprudence européenne.

Le droit national

Le droit à la propriété est reconnu par le code civil (art. 544) et par la déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789. La Cour de cassation en assure la défense de façon rigoureuse. Elle a jugé que le libre accès à sa propriété « constitue un accessoire du droit de propriété, droit fondamental à valeur constitutionnelle » (Civ. 1e, 28 novembre 2006). Le Conseil d'Etat a aussi reconnu que le droit de propriété est au nombre des libertés qui peuvent être protégées par le juge administratif notamment dans le cadre de la procédure du référé-liberté prévu à l'article L 521-2 du code de justice administrative (CE, 31 mai 2001). A l'inverse, le Conseil constitutionnel a décidé que le droit au logement décent constituait un objectif de valeur constitutionnelle (19 janvier 1995).

La jurisprudence européenne

La Cour européenne des droits de l'homme (CEDH) est intervenue à plusieurs reprises dans la défense de la propriété.

Elle a statué sur la coexistence du droit de propriété et du droit de chasse, à propos de la loi Verdeille qui impose un apport forcé par les propriétaires de leurs terrains à des associations communales de chasse agréées. La CEDH a considéré que les propriétaires étaient placés dans une situation qui rompt le juste équilibre devant régler la sauvegarde du droit de propriété et les exigences de l'intérêt général (CEDH, 29 avril 1999).

Les propriétaires privés seront plus sensibles à la question de l'appréciation comparée du droit de propriété et du droit au logement à propos d'une affaire où était en cause la lenteur de l'administration à accorder la force publique pour une expulsion. La CEDH a condamné la France pour refus abusif de concours de la force publique (CEDH, 31 mars 2005).

Le propriétaire tentait sans succès d'obtenir l'expulsion d'un terrain en Guadeloupe. La CEDH admet que l'arrêt de la cour d'appel n'avait pas été exécuté pendant 16 ans jusqu'à ce que le propriétaire vende son terrain; il s'agit d'une restriction au droit effectif d'accès à un tribunal. Elle admet qu'il y a eu violation de l'article 6§1 en raison du "prolongement excessif de l'inexécution de la décision de justice et de l'incertitude du requérant qui en a résulté quant au sort de sa propriété et a entravé son droit à une protection judiciaire effective". Elle observe qu'il y a eu une "sorte d'expropriation privée dont l'occupant illégal s'est trouvé bénéficiaire".

En revanche, une décision favorable à un mécanisme utilisé en France : l'usucapion (effet de la possession prévu à l'article 2258 du code civil). La CEDH (30 août 2007) a admis la validité de ce mécanisme qui permet à une personne d'acquérir la propriété d'une autre par l'écoulement du temps. Le litige se déroulait en Angleterre où des personnes avaient exercé une possession sur des terres agricoles et après 12 ans, en revendiquaient la propriété au titre de la prescription acquisitive. La CEDH a reconnu la validité de l'usucapion et qu'il existait un intérêt général au délai de prescription et à l'extinction du droit de propriété au terme de ce délai.

Des décisions sont aussi intervenues au titre de l'expropriation. Dans une affaire d'expropriation de terrains ayant servi à la construction d'un barrage, la cour d'appel avait admis qu'il pouvait y avoir une expropriation indirecte, en raison de l'intangibilité de l'ouvrage public. Mais la Cour de cassation (6 janvier 1994) avait censuré la décision. Par principe, le transfert de propriété non demandé par le propriétaire ne peut intervenir qu'à la suite d'une procédure régulière d'expropriation. La CEDH a statué plusieurs fois sur ce thème (15 mai 2005 ou 26 octobre 2006). Elle considère que l'expropriation indirecte méconnait le principe de légalité au motif qu'elle n'est pas apte à assurer un degré suffisant de sécurité juridique et qu'elle permet en général à l'administration de passer outre les règles fixées en matière d'expropriation.

Bertrand Desjuzeur

Source : 25 millions de propriétaires • N°décembre 2018

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