Permis de construire annulé : peut-on demander la démolition ?

L’article L.480-13 du Code de l’urbanisme encadre les demandes de démolition d’un ouvrage lorsque cet ouvrage a été construit conformément à un permis mais que ce dernier est par la suite annulé.
Plus précisément, cet article limite les possibilités de demander la démolition lorsque la demande est uniquement fondée sur la méconnaissance des règles d’urbanisme (outre l’invocation d’un préjudice).

Les conditions exigées pour demander la démolition ont sensiblement été durcies au cours du temps.

Depuis 2006, une action en démolition n’est envisageable que si le juge administratif a préalablement, dans une instance distincte, annulé le permis de construire (auparavant, on pouvait saisir directement le juge judiciaire et lui demander de transmettre une question « préjudicielle » au juge administratif pour qu’il se prononce sur la légalité du permis).
L'action en démolition doit alors être engagée au plus tard dans le délai de deux ans qui suit la décision devenue définitive de la juridiction administrative.

Surtout, Depuis la loi « Macron » du 6 août 2015, la démolition ne peut être ordonnée que si la construction en cause se situe dans un secteur protégé (par exemple bandes littorales, réserves naturelles, etc.).

Devant le juge judiciaire, des associations ont posé une question prioritaire de constitutionnalité relative à cette nouvelle condition. Ils ont dénoncé notamment une atteinte disproportionnée au principe de responsabilité et évoqué divers principes issus de la Charte de l’environnement. La Cour de cassation a bien voulu transmettre cette QPC au Conseil constitutionnel (Cour de cassation, civile, Chambre civile 3, 12 septembre 2017, 17-40.046).  

Le Conseil constitutionnel a néanmoins validé la réforme. Il a rappelé que le législateur peut, pour un motif d’intérêt général, apporter des limitations au principe de responsabilité « à condition qu'il n'en résulte pas une atteinte disproportionnée aux droits des victimes d'actes fautifs ainsi qu'au droit à un recours juridictionnel effectif qui découle de l'article 16 de la Déclaration de 1789 ». Or, les Sages ont révélé notamment qu’« en interdisant l'action en démolition prévue au 1° de l'article L. 480-13 en dehors des zones qu'il a limitativement retenues, le législateur a entendu réduire l'incertitude juridique pesant sur les projets de construction et prévenir les recours abusifs susceptibles de décourager les investissements ». Il a rappelé par ailleurs que la démolition peut toujours être demandée lorsque la construction a été faite en violation, non pas d’une règle d’urbanisme, mais d’une règle de droit privé (empiètements, règles de distance, servitudes de non construction, etc.). Enfin, il a souligné que, en dehors des zones protégée, « une personne ayant subi un préjudice causé par une construction peut en obtenir la réparation sous forme indemnitaire », par une action devant le constructeur et/ou la personne publique ayant délivré un permis illégal. Concernant la Charte de l’environnement, Le Conseil juge que « le législateur a veillé à ce que l'action en démolition demeure possible dans les zones présentant une importance particulière pour la protection de l'environnement ».
Aucune atteinte disproportionnée aux principes soulevés n’a donc été constatée (décision n° 2017-672 QPC du 10 novembre 2017).

La Cour de cassation a eu tout récemment l’occasion d’appliquer les nouvelles règles issues de l’article L.480-13 du Code de l’urbanisme.
En l’espèce, après la construction d’un garage avec toiture terrasse, le permis de construire du constructeur avait été annulé par le juge administratif. Il avait en effet été accordé en contradiction avec les dispositions du plan local d’urbanisme.
Un voisin a alors assigné le maître d’ouvrage en démolition, en se fondant à la fois sur l’article L.480-13 et sur l’article 1382 du Code civil (devenu article 1240) relatif à la responsabilité civile de droit commun.
Tant le premier juge que la Cour d’appel de Bastia ont ordonné la démolition, en se fondant uniquement sur l’article 1382 du Code civil. Dès lors que le voisin a subi un préjudice du fait de la méconnaissance des règles d'urbanisme et notamment d’une marge de recul prévue par le PLU, ce qui entrainait une vue plongeante sur le fonds voisin, la démolition s’imposait.

La Cour de cassation censure cette analyse. Pour les juges du Quai de l’Horloge, seul « l'article L. 480-13 du code de l'urbanisme s'applique à l'action en responsabilité civile tendant à la démolition d'une construction édifiée conformément à un permis de construire annulé, dès lors qu'elle est exclusivement fondée sur la violation des règles d'urbanisme ou des servitudes d'utilité publique ». Autrement dit, dans ce cadre, les dispositions de cet article spécial excluent l’application des règles de responsabilité de droit commun. Or, dès lors que « la construction n'était pas située dans l'un des périmètres spécialement protégés » par l’article L.480-13, les juges du fond ne pouvaient pas ordonner la démolition (Cour de cassation, civile, Chambre civile 3, 21 mars 2019, 18-13.288, Publié au bulletin).

A noter : la loi ELAN du 23 novembre 2018 a maintenu la restriction relative aux zones protégées tout en levant cette restriction lorsque l’action civile en démolition est introduite par le préfet. Selon l’étude d’impact associée à cette loi, il s’agit de sauvegarder la possibilité pour l’Etat de poursuivre la démolition dans les cas les plus graves, quelle que soit la zone en cause, lorsque l’atteinte aux règles d’urbanisme est manifeste (par exemple, construction en zone inconstructible).

Frédéric Zumbiehl
Juriste UNPI