Droit de visite et urbanisme : la France condamnée par la CEDH

L’affaire « Halabi contre France » trouve son origine dans l’établissement d’un procès-verbal d’infraction aux règles d’urbanisme dressé en 2009 à Grasse. Le requérant refuse que ce procès-verbal ait pu être dressé sans la présence ou l’accord du propriétaire (ou de l’occupant). Pour entrer dans la propriété concernée, les agents du service d’urbanisme ont en effet profité de ce qu’un portail était ouvert et de ce que les ouvriers présents sur le chantier ne se sont pas opposés à leur présence.

Ce droit de visite des services d’urbanisme est prévu par l’article L.461-1 du Code de l’urbanisme : les autorités compétentes et leurs délégués « peuvent visiter les lieux accueillant ou susceptibles d'accueillir des constructions, aménagements, installations et travaux soumis aux dispositions du présent code afin de vérifier que ces dispositions sont respectées et se faire communiquer tous documents se rapportant à la réalisation de ces opérations.
Le droit de visite et de communication prévu au premier alinéa du présent article s'exerce jusqu'à six ans après l'achèvement des travaux » (avant la loi ELAN du 23 novembre 2018, le droit de visite ne pouvait s’exercer que jusqu’à trois ans après l’achèvement des travaux).

En 2013, et sur la base du procès-verbal litigieux, le requérant est mis en examen pour avoir réalisé notamment des constructions sans permis.
Le requérant a formé une requête en annulation du procès-verbal devant la chambre d’instruction de la Cour d’appel d’Aix-en-Provence, sans succès. La Cour de cassation a rejeté également son pourvoi en cassation, après avoir refusé de transmettre une question prioritaire de constitutionnalité (QPC) ; elle estime qu’il n’y a aucune violation de domicile.
C’est alors que le requérant saisit la Cour européenne des droits de l’Homme en 2014. 

Entre temps, il a été condamné en 2017 par le Tribunal correctionnel de Grasse pour travaux outrepassant un permis de construire et une déclaration préalable. Il doit remettre en l’état les lieux. Par ailleurs, le tribunal l’a condamné pour délit d’entrave au droit de visite des agents d’urbanisme. En effet, lors d’une seconde visite, il s’était opposé, par la voix de son avocat, à ce que les agents visitent l’intégralité des lieux (il laissait en revanche accès à certaines parties). Or, « le fait de faire obstacle aux fonctions exercées par les autorités, fonctionnaires et agents habilités à exercer les missions de contrôle administratif prévues au chapitre Ier du titre VI du présent livre ou de recherche et de constatation des infractions prévues par le présent code est puni de six mois d'emprisonnement et de 7 500 € d'amende » (article L.480-12 du Code de l’Urbanisme ; avant la loi ELAN, seuls un mois de prison et une amende de 3.750 € étaient encourus).

Depuis, les relations du requérant avec la Mairie semblent s’être apaisées, puisqu’un permis de régularisation a été accordé.

La CEDH est malgré tout appelée à se prononcer sur la conformité du droit de visite des agents d’urbanisme avec la Convention européenne des Droits de l’Homme.

Dans son exposé du droit français, les juges de Strasbourg rappellent que la Cour de cassation française a plusieurs fois refusé de transmettre des QPC concernant le droit de visite des services d’urbanisme. Elle a cependant accepté de transmettre une QPC relative au délit d’entrave prévu par l’article L.480-12 du Code de l’Urbanisme. Mais celle-ci a été sommairement rejetée par le Conseil constitutionnel eu égard au « caractère spécifique et limité du droit de visite » (décision n° 2015-464 QPC du 9 avril 2015).

Tout d’abord, la CEDH rappelle que, dans le cadre du droit au respect de la vie privée et familiale (article 8 de la Convention), la notion de domicile est entendue au sens large. Même si les constructions en cause ne sont pas à proprement parler des logements, le requérant qui y fait des séjours réguliers peut invoquer l’article 8 de la Convention.

Pour le requérant, sur le fond, aucune urgence ne saurait justifier un droit de visite sans l’accord de l’intéressé. En matière d’« immobilier », on ne peut en effet invoquer un risque accru de dépérissement de preuves…
Le Gouvernement rétorque que, concrètement, le requérant n’a subi aucune gêne, les agents étant rentrés dans les lieux par leur propre moyen. Il ajoute que le droit de visite ne s’accompagne d’aucune mesure coercitive (il n’est pas question par exemple de pratiquer des saisies) et qu’un contrôle judiciaire a posteriori reste possible. Le requérant évoquait quant à lui son échec à obtenir l’annulation du procès-verbal litigieux…

Concernant l’atteinte aux droits fondamentaux du requérant, la Cour estime tout d’abord que le simple fait d’entrer sur une propriété privée et de réaliser des photos constitue une atteinte au droit au respect de la vie privée.
Elle émet ensuite des doutes sur la compatibilité des « termes très généraux » de l’article L.461-1 du Code de l’urbanisme sur le droit de visite avec le principe de prééminence du droit (cet article ne précise pas dans quelles conditions le droit de visite peut être exercé). Mais elle ne poursuit pas plus avant son examen, le requérant n’ayant pas émis d’observations sur ce point.

Concernant la proportionnalité de la mesure, la Cour relève que « les visites prévues par l’article L. 461-1 peuvent être effectuées dans un domicile, à tout moment et hors la présence d’un officier de police judiciaire, sans que soit explicitement mentionnée la nécessité de l’accord de l’occupant, et sans avoir été préalablement autorisée par un juge ».
Certes, des réponses ministérielles suggèrent que les constats d’infraction doivent généralement être réalisés depuis la voie publique et que l’accord des intéressés doit être recherché avant de pénétrer dans une propriété privée (voir notamment rép. minist. Q. n° 19439, Sénat, JO du 2 février 2006, p. 309). Mais la Cour observe qu’en l’espèce cette préconisation n’a pas été suivie. D’ailleurs, la possibilité de s’opposer à la visite est « purement théorique dans la mesure où un tel refus est en lui-même constitutif d’une infraction pénale prévue par l’article L. 480-12 du code de l’urbanisme ».

Par ailleurs, la Cour estime qu’« en matière d’urbanisme, le risque de dépérissement des preuves d’une infraction est susceptible d’être, comme en l’espèce, très limité, pour ne pas dire inexistant ».
Enfin, si le droit français permet un contrôle judiciaire a posteriori, ce contrôle est en l’espèce « dépourvu de tout effet utile », le requérant ayant vainement poursuivi l’annulation du constat d’infraction en justice.

La CEDH juge donc que le droit de visite sans accord préalable de l’intéressé est disproportionné par rapport au but recherché et qu’il y a eu violation de la Convention européenne des droits de l’Homme.
Elle condamne l’Etat français à payer la somme de 16.000 € au requérant en réparation de cette violation ( CEDH, Halabi ctre France, 16 mai 2019, n°66554/14).

Juridiquement, ce constat de violation n’oblige pas la France à modifier les règles concernant le droit de visite en matière d’urbanisme (le droit issu de la CEDH, convention établie sous l’égide du Conseil de l’Europe, ne s’impose pas de la même manière que le droit de l’Union européenne). Précisons également que la France a trois mois pour demander un réexamen du dossier par la Grande Chambre de la CEDH, renvoi qui n’est pas de droit.
Cependant, à supposer que la décision qui vient d’être rendue devienne définitive, elle a tout intérêt à réviser l’article L.461-1 du Code de l’Urbanisme si elle ne souhaite pas essuyer une nouvelle condamnation infamante. Par ailleurs, au vu de ce constat de violation très clair, les juges français, qui appliquent eux-mêmes la convention européenne des Droits de l’Homme, pourront d’ores et déjà plus facilement écarter l’article L.461-1 dans le cadre du contrôle de conventionnalité. En attendant une réforme du Code de l’urbanisme, les prévenus poursuivis sur la base de constats établis sans leur présence ou sans leur accord ont donc intérêt à invoquer systématiquement l’article 8 de la CEDH.

Frédéric Zumbiehl • Juriste UNPI